Völkerrecht und Climate Engineering

Die rechtliche Beurteilung von Climate Engineering (CE) richtet sich in erster Linie nach den Regelungen des Völkerrechts. Das Völkerrecht ist eine Teilrechtsordnung des internationalen Rechts und betrifft insbesondere die Rechtsbeziehungen zwischen Staaten. Die Relevanz des Völkerrechts im Rahmen von CE ergibt sich daraus, dass solche Maßnahmen angesichts ihrer großskaligen Auswirkungen regelmäßig nicht nur einen, sondern mehrere Staaten betreffen würden.

Völkerrechtmäßigkeit von CE

Zunächst stellt sich die Frage, ob die Durchführung von CE-Maßnahmen grundsätzlich mit dem Völkerrecht vereinbar wäre. Für eine CE-Vorschrift müsste zunächst bestimmt werden, was – für die Anwendung dieser Vorschrift – unter CE zu verstehen ist. Im Rahmen einer Vertragsstaatenkonferenz zur Biodiversitätskonvention (CBD) wurde folgende Definition verabschiedet:

,,Without prejudice to future deliberations on the definition of geo-engineering activities, understanding that any technologies that deliberately reduce solar insolation or increase carbon sequestration from the atmosphere on a large scale that may affect biodiversity (excluding carbon capture and storage from fossil fuels when it captures carbon dioxide before it is released into the atmosphere) should be considered as forms of geo-engineering which are relevant to the Convention on Biological Diversity until a more precise definition can be developed. (…)”

Diese Begriffsbestimmung ist jedoch nicht rechtsverbindlich und gilt überdies nur im Anwendungsbereich der CBD.

Bis vor kurzem existierte keine rechtliche Regelung, weder zur Forschung noch zum Einsatz, die CE explizit thematisierte. Umso bedeutender erscheint es, dass im Oktober 2013 das Londoner Protokoll zum Übereinkommen über die Verhütung der Meeresverschmutzung durch das Einbringen von Abfällen und anderen Stoffen um folgende Vorschrift ergänzt wurde:

Art. 6bis: ,,Contracting Parties shall not allow the placement of matter into the sea from vessels, aircraft, platforms or other man-made structures at sea for marine geoengineering activities listed in Annex 4, unless the listing provides that the activity or the sub-category of an activity may be authorized under a permit.”

Diese Norm kann jedoch erst in Kraft treten, sobald zwei Drittel der Vertragsstaaten sie ratifiziert, also in ihr innerstaatliches Recht umgesetzt haben.

Völkerrechtliche Verträge

Es stellt sich daher die Frage, ob und ggf. inwieweit eine Umsetzung von CE mit dem geltenden Völkervertragsrecht in Einklang stehen würde. Neben der UN-Klimarahmenkonvention (UNFCCC) sollen hier beispielhaft einige Verträge aufgeführt werden, die speziell im Hinblick auf die stratosphärische Aerosolinjektion relevant wären.

UN-Klimarahmenkonvention (UNFCCC)

Die wohl bedeutendste Klimaschutzkonvention ist die UNFCCC, die mit 195 Vertragsstaaten universelle Geltung genießt. Ziel der Konvention ist gemäß Art. 2 die Verringerung von Treibhausgasen, was im Kyoto-Protokoll konkretisiert wird. Eine der in Art. 3 Abs. 3 UNFCCC vorgesehenen Wege zur Treibhausgasverringerung ist die Entziehung von Treibhausgasen durch Senken. Eine Senke ist in Art. 1 Abs. 8 UNFCCC definiert als:

„ein(en) Vorgang, eine Tätigkeit oder ein(en) Mechanismus, durch die ein Treibhausgas, ein Aerosol oder eine Vorläufersubstanz eines Treibhausgases aus der Atmosphäre entfernt wird“.

Demnach sind Maßnahmen des Carbon Dioxide Removal (CDR) vom Senkenbegriff erfasst. Allerdings wird der Begriff der Senke in Art. 3 Abs. 3 und 4 des Kyoto-Protokolls insofern eingeschränkt, als lediglich Maßnahmen im Rahmen von Landnutzungsänderung sowie Forstwirtschaft auf die Emissionsbilanzen eines Staates angerechnet werden können. Dies wird in den Marrakesh Accords bestätigt, die in diesem Zusammenhang neben Aufforstungsmaßnahmen weitere ausschließlich landbezogene Methoden nennen. Landbezogene CDR-Maßnahmen, wie z.B. die Wiederaufforstung, könnten also auf Emissionsbilanzen eines Staates angerechnet werden, während dies derzeit für andere CDR-Maßnahmen, wie z.B. die Ozeandüngung, nicht möglich wäre. Dies hat jedoch nicht zur Folge, dass die letztgenannten CDR-Maßnahmen generell verboten wären. Eine Anrechnung dieser CDR-Maßnahmen könnte freilich nur durch eine entsprechende Änderung des Kyoto-Protokolls oder einen Nachfolge-Vertrag mit einer entsprechenden Erweiterung ermöglicht werden.
Da letztlich alle CE-Maßnahmen dem Klimaschutz dienen sollen, stimmen sie insofern mit der Zielsetzung der UNFCCC überein. Daraus darf indes nicht auf eine „automatische“ Zulässigkeit von CE geschlossen werden. Vor allem aus dem Prinzip der Vorsorge, welches aus Art. 3 Abs. 3 der UNFCCC hervorgeht, ergeben sich insoweit Bedenken: Die unklaren negativen Folgewirkungen von CE könnten dafür sprechen, dass entsprechende Maßnahmen bis auf weiteres nicht durchgeführt werden dürfen. Inwiefern CE letztlich in den Anwendungsbereich der UNFCCC fällt, bleibt vor diesem Hintergrund im Einzelnen daher ungeklärt. Die Vertragsparteien haben sich zu dem Thema bislang denn auch nicht offiziell geäußert.

Übereinkommen über weiträumige grenzüberschreitende Luftverunreinigung (CLRTAP)

Ziel der CLRTAP aus dem Jahre 1979, die lediglich über 51 Vertragsstaaten verfügt, ist die Eindämmung und Verhinderung grenzüberschreitender Luftverschmutzungen. „Luftverunreinigung“ bedeutet gemäß Art. 1 a) der CLRTAP

,,die unmittelbare oder mittelbare Zuführung von Stoffen oder Energie durch den Menschen in die Luft, aus der sich abträgliche Wirkungen wie eine Gefährdung der menschlichen Gesundheit, eine Schädigung der lebenden Schätze und der Ökosysteme sowie von Sachwerten und eine Beeinträchtigung der Annehmlichkeiten der Umwelt oder sonstiger rechtmäßiger Nutzungen der Umwelt ergeben (…)”.

Erfasst werden also jegliche ,,Stoffe”, auch Aerosole und Schwefel, sodass die Konvention insofern auf die Aerosolinjektion anwendbar sein könnte. Was die Anwendbarkeit der CLRTAP indes erschwert ist, dass die Einbringung der Stoffe zu den genannten schädlichen Effekten führen muss. Das Einbringen muss also – nachweislich – kausal für die genannten schädlichen Auswirkungen sein. Dieser Nachweis, dass ein bestimmter Nachteil exakt auf eine bestimmte CE-Maßnahme zurückzuführen ist, erweist sich nach dem heutigen Stand der Forschung als höchst schwierig, da noch erhebliche Unsicherheit hinsichtlich der schädlichen Folgewirkungen von CE besteht.
Zur Ergänzung und Konkretisierung der CLRTAP wurden acht Protokolle verabschiedet. Sie enthalten konkrete Reduktionsverpflichtungen, z.B. für Schwefelemissionen, die auch im Rahmen von CE relevant sein könnten.

Wiener Übereinkommen zum Schutz der Ozonschicht und Montrealer Protokoll

Da die Injektion von Schwefel bzw. Schwefelaerosolen womöglich die Ozonschicht beeinträchtigen könnte, könnte das Wiener Übereinkommen zum Schutz der Ozonschicht anwendbar sein. Das Übereinkommen hat mit derzeit 197 Vertragsstaaten universell bindende Wirkung. Art. 2 Abs. 1 lautet:

,,Die Vertragsparteien treffen geeignete Maßnahmen im Einklang mit diesem Übereinkommen und denjenigen in Kraft befindlichen Protokollen, deren Vertragspartei sie sind, um die menschliche Gesundheit und die Umwelt vor schädlichen Auswirkungen zu schützen, die durch menschliche Tätigkeiten, welche die Ozonschicht verändern oder wahrscheinlich verändern, verursacht werden oder wahrscheinlich verursacht werden.”

CE wäre als eine solche ,,menschliche Tätigkeit(…)” zu sehen. Auch das Wiener Übereinkommen setzt zwar eine kausale Verknüpfung zwischen der Aerosolinjektion und der schädlichen Auswirkung voraus; im Vergleich zur CLRTAP ist das kausale Element jedoch dadurch gelockert, dass eine wahrscheinliche Verursachung von Schäden („wahrscheinlich verursacht“) ausreicht. Es genügt überdies bereits, dass die menschliche Maßnahme „wahrscheinlich“ die Ozonschicht verändert. Sind diese Voraussetzungen erfüllt, ist das Übereinkommen anwendbar. Die Vertragsstaaten sind also zur Vornahme von „appropriate measures“ verpflichtet, sowie, wie der weitere Vertragstext besagt, zu Kooperation und Forschungsförderung. Das Übereinkommen ist indes sehr allgemein formuliert und enthält kaum konkrete Verpflichtungen. Der Komplexität von CE wird es insofern nicht gerecht. Außerdem deckt es durch die Beschränkung auf den Schutz der Ozonschicht lediglich einen Teilaspekt der Auswirkungen von CE ab.
Im Montrealer Protokoll zum Wiener Übereinkommen zum Schutz der Ozonschicht, ebenfalls universell geltend, wird das Wiener Übereinkommen insofern konkretisiert, als darin genaue Vorgaben zur Emissionsreduktion kodifiziert sind. Derzeit ist Schwefel dort nicht aufgeführt. Allerdings können die Vertragsstaaten die Liste bereits durch einen Beschluss mit Zwei-Drittel-Mehrheit ändern.

Völkergewohnheitsrecht

Beim Völkergewohnheitsrecht handelt es sich um ungeschriebene Rechtssätze, die aus einer allgemeinen und einheitlichen Staatenpraxis und der entsprechenden Überzeugung, dass die der Praxis zugrundeliegende Norm als Recht gilt, entstehen. Das Gewohnheitsrecht ist ebenso verbindlich wie völkerrechtliche Verträge.
In Bezug auf CE sind vor allem das Verbot erheblicher grenzüberschreitender Umweltbelastungen sowie das Präventionsprinzip von Bedeutung. Das Verbot erheblicher grenzüberschreitender Umweltbelastungen geht auf die Trail Smelter Arbitration, eine Schiedsgerichtsentscheidung zwischen Kanada und den USA aus dem Jahr 1938 bzw. 1941, zurück. Nach diesem Verbot ist ein Staat im Falle einer solchen Umweltbelastung, also z.B. einer Gewässerverunreinigung im Staat A durch eine Fabrik im Staat B, zur Leistung von Schadensersatz gegenüber dem beeinträchtigten Staat verpflichtet. Voraussetzung ist dabei, dass die Umweltbelastung dem Verursacherstaat zugerechnet werden kann. Wenn es bei der Durchführung von CE zu grenzüberschreitenden Umweltbelastungen kommen sollte, stellt sich insofern erneut das Problem, dass es sehr schwierig wäre, eine Belastung bzw. einen Schaden zweifelsfrei auf eine CE-Maßnahme zurückzuführen.
Das Präventionsprinzip verkörpert eine Sorgfaltspflicht (sog. due diligence-Pflicht), d.h. der Staat, auf dessen Gebiet eine risikobehaftete Tätigkeit stattfindet, ist verpflichtet, mit der gebotenen Sorgfalt Vorkehrungen gegen das Entstehen erheblicher Umweltschäden zu treffen. Die genauen Anforderungen an die Präventionsmaßnahmen werden durch die Risiken der Tätigkeit bestimmt, d.h. je größer die Risiken, desto mehr Präventionsaufwand ist erforderlich. Typische Bestandteile solcher Präventionsmaßnahmen sind z.B. die Durchführung von Umweltverträglichkeitsprüfungen oder die Kooperation mit möglicherweise betroffenen Staaten. Zwar genügt für die Anwendbarkeit des Präventionsprinzips bereits die Wahrscheinlichkeit, dass ein Schaden eintritt; der Schadenseintritt muss also nicht mit Sicherheit feststehen. Jedoch ist ein Staat nur dann verantwortlich, wenn er nicht mit due diligence gehandelt hat. Die UN-Völkerrechtskommission (ILC) hat mit Blick auf die Prävention von Schäden durch risikobehaftete Tätigkeiten die ILC Draft Articles on Prevention of Transboundary Harm from Hazardous Activities ausgearbeitet. Diese Draft Articles haben zwar keine eigenständige rechtliche Wirkung, normieren jedoch teilweise die genannten gewohnheitsrechtlichen Pflichten. Im Zuge einer Durchführung von CE wäre ein Staat daher u.a. an das Präventionsprinzip gebunden. Bei Erfüllung der due diligence-Pflichten würde aber keine Verletzung dieses Prinzips vorliegen.

Verantwortlichkeit und Haftung

Auch was die Verantwortlichkeit und Haftung für CE-Schäden angeht, stellt die erhebliche Unsicherheit hinsichtlich des Entstehens und des Ausmaßes negativer Folgewirkungen eine große Herausforderung dar. Wer haftet für Schäden, sei es an der menschlichen Gesundheit, Eigentum oder der Umwelt selbst, die womöglich durch CE-Maßnahmen ausgelöst werden? Existiert kein adäquates Haftungsregime, so werden entstandene Schäden möglicherweise nicht ersetzt, was sich für die jeweiligen Opfer als unzumutbar darstellen kann. Vor einer Durchführung von CE sollte daher Klarheit darüber bestehen, wer für entstandene Schäden aufkommen muss. Auch zu dieser Frage liefert das geltende Völkerrecht keine passgenau auf CE zugeschnittene Antwort.

Staatenverantwortlichkeit

Verletzt ein Staat eine völkerrechtliche Pflicht – sei sie vertraglicher (s.o., I. 1.), sei sie gewohnheitsrechtlicher (s.o., I. 2.) Natur –, sind die Regeln der Staatenverantwortlichkeit anwendbar. Die einzelnen Voraussetzungen und Rechtsfolgen sind in den ILC Articles on State Responsibility enthalten. Diese Artikel sind zwar an sich nicht rechtsverbindlich, geben aber ihrerseits größtenteils geltendes Gewohnheitsrecht wieder. Liegt ein dem Staat zurechenbarer Verstoß vor, der nicht gerechtfertigt werden kann, so ist der jeweilige Staat zu Wiedergutmachung, z.B. in Form von Schadensersatz oder einer förmlichen Entschuldigung, verpflichtet. Vor allem die Zurechenbarkeit kann ein großes Problem darstellen, wenn CE von Privaten vom Gebiet eines bestimmten Staates aus durchgeführt wird und dieser Staat nicht dagegen vorgeht. Dann stellt sich die Frage, ob allein diese Untätigkeit des Staates eine Zurechenbarkeit begründen könnte. Da grundsätzlich weder das Handeln eines Privaten selbst noch das bloße Unterlassen eines Staates eine Zurechenbarkeit begründet, bedarf die Einordnung dieser Problematik weiterer Klärung.

Staatliche Gefährdungshaftung

Die staatliche Gefährdungshaftung (state liability) sieht die Haftung eines Staates ohne Verletzung einer völkerrechtlichen Pflicht vor. Anwendungsfälle sind Tätigkeiten, die völkerrechtlich an sich nicht verboten sind, denen aber ein gewisses Schadensrisiko innewohnt. Die state liability kann derzeit wohl noch nicht zum Völkergewohnheitsrecht gezählt werden. In Verträgen ist eine Gefährdungshaftung von Staaten selten festgeschrieben. Eines der wenigen Beispiele ist Art. 2 des Weltraumhaftungsvertrags:

„Ein Startstaat haftet unbedingt für die Leistung von Schadensersatz wegen eines von seinem Weltraumgegenstand auf der Erdoberfläche oder an Luftfahrzeugen im Flug verursachten Schadens.”

Das Völkerrecht stellt derzeit keine auf CE anwendbare Regelung einer staatlichen Gefährdungshaftung bereit. Um diese Art der Haftung auf CE-Schäden anzuwenden, müsste sie in einem völkerrechtlichen Vertrag festgeschrieben oder gewohnheitsrechtlich anerkannt werden.

Zivirechtliche Haftung

Im Gegensatz zur state liability ist die vertragliche Verankerung einer zivilrechtlichen Haftung (civil liability), also die Haftung von Privatpersonen, in völkerrechtlichen Verträgen häufig anzutreffen, vor allem im Bereich der Haftung für Ölverschmutzungsschäden und der friedlichen Nutzung der Kernenergie. Wie bei der state liability geht es um risikobehaftete Tätigkeiten, die jedoch, anders als bei der state liability, sowohl rechtmäßiges als auch rechtswidriges Verhalten darstellen können. Typischerweise ist bei der civil liability eine verschuldensunabhängige Haftung des Betreibers oder Eigentümers vorgesehen, die in der Regel durch einen Haftungshöchstbetrag gedeckelt wird. Hinsichtlich CE könnte eine solche Haftung relevant sein, wenn die Maßnahme von Privaten, d.h. nicht durch einem Staat zurechenbares Verhalten, vorgenommen wird. Eine zivilrechtliche Haftung für Schäden durch CE müsste in einem Vertrag normiert werden.

Die unverbindlichen ILC Draft Principles on the Allocation of Loss in the Case of Transboundary Harm Arising out of Hazardous Activities sind zwar an die Staaten gerichtet, betreffen aber im Grunde die zivilrechtliche Haftung für Schäden, die durch die Durchführung risikobehafteter Tätigkeiten entstanden sind. Die Staaten sind etwa dazu aufgerufen, Maßnahmen zu ergreifen, um die Entschädigung der Opfer sicherzustellen. Dazu gehören z.B. die Schaffung zivilrechtlicher Haftungsvorschriften und die Gewährleistung eines Rechtswegs. Trotz der derzeit eher geringen Bedeutung könnten diese Draft Principles, auch in Bezug auf CE-Schäden, für die Zukunft richtungsweisend sein.

Fazit und Ausblick

Nach dem derzeitigen Stand des Völkerrechts können pauschale Aussagen darüber, ob die Umsetzung von CE völkerrechtmäßig oder völkerrechtswidrig wäre, nicht getroffen werden (s.o. 1.). Vielmehr ist im Einzelfall zu prüfen, ob die Regeln des Völkerrechts eingehalten wurden. Insgesamt wird das heute geltende Völkerrecht den komplexen Anforderungen von CE nur unzureichend gerecht. Dies gilt gerade auch für den Bereich der Verantwortlichkeit und Haftung für CE-Schäden. Ein besonderes Problem von CE ist, dass sich der Nachweis einer kausalen Verknüpfung zwischen der CE-Maßnahme und entstandenen Schäden nur selten führen lassen wird. Gerade diese Kausalität ist aber eine der Grundvoraussetzungen für die Verantwortlichkeit eines Staates bzw. für einen Haftungsanspruch. Einerseits wäre es also notwendig, ein eigens auf CE zugeschnittenes Regelungs- und Haftungssystem zu schaffen. Andererseits würde sich ein solches Vorhaben besonderen Schwierigkeiten, wie etwa dem Kausalitätsproblem, gegenübersehen. Mit den Draft Articles on Prevention und den Draft Principles on the Allocation of Loss hat die ILC womöglich Ausgangspunkte für die künftige Entwicklung gesetzt.

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Kontakt: Martin Behrens